環(huán)境公益訴訟為何“遇冷”

　　2015年1月，新環(huán)保法實施，新法打開了環(huán)境公益訴訟的“大閘”。如今，時隔兩年，環(huán)境公益訴訟情況如何？日前，我國首部記錄環(huán)境公益訴訟個案進(jìn)程的報告《環(huán)境公益訴訟觀察報告（2015年卷）》正式發(fā)布，該《報告》顯示，2015年符合相關(guān)規(guī)定的具備環(huán)境公益訴訟主體資格的社會組織有700多家，但當(dāng)年全國只有9家社會組織提起訴訟。

　　為何環(huán)境公益訴訟未出現(xiàn)“井噴”，環(huán)境公益訴訟的“春天”何時來臨？跨越障礙還需邁過幾道坎兒？為此，記者采訪了相關(guān)專家。

　　破冰：

　　從舉步維艱到迎來曙光

　　近年來，我國群體性環(huán)境事件逐年增加，自1996年起保持年均29%的增速，大眾的環(huán)境法治意識在逐漸加強(qiáng)，與之形成鮮明對比的是，我國環(huán)境資源審判庭卻面臨“無案可審”的困境，人們更多地選擇“信訪不信法”。

　　一項數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國的環(huán)境公益訴訟從2000年左右開始到2013年，大約有53件。提起公益訴訟的原告，絕大部分是行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保組織提起的公益訴訟比較少。

　　緣何如此？2013年1月1日，新的《民事訴訟法》正式實施，其中規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝袊ù髮W(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，由于未對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”進(jìn)行立法或司法解釋，具體哪些機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟并不明確，地方法院均以無立法或司法解釋為由拒絕受理案件。

　　2015年，新環(huán)保法實施，環(huán)境公益訴訟開始“破冰”。新法規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。“新環(huán)保法為環(huán)境公益訴訟開啟了一扇門，這一立法上的突破掃除了訴訟主體資格的障礙，并為環(huán)保非政府組織在法院起訴污染者打開了大門。”中國政法大學(xué)教授曹明德認(rèn)為。

　　反差：

　　從立案順利到鮮有起訴

　　隨著新環(huán)保法的實施，環(huán)境公益訴訟的相關(guān)司法解釋以及規(guī)章制度相繼出臺，進(jìn)一步明確了訴訟程序、受理條件、原告資格、賠償責(zé)任方式等內(nèi)容，因此，2015年也被稱為“環(huán)境公益訴訟元年”。

　　在中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長謝玉紅的記憶中，2015年是他們開展環(huán)境公益訴訟非常順暢的一年，“我們提起的公益訴訟案件均未出現(xiàn)歷年中因原告主體不適格而引發(fā)的不予回應(yīng)、不予受理以及駁回起訴等情況”。

　　立案順利，讓人信心倍增。但是，形成強(qiáng)烈對比的是，2015年全國范圍內(nèi)有700家組織有訴訟主體資格，卻只有9家提起了訴訟。

　　還有數(shù)據(jù)顯示，2015年1月至2015年11月，全國各級法院共受理一審環(huán)境資源民事案件50331件。其中，貴州、山東等13個?。ㄊ校┤嗣穹ㄔ汗彩芾憝h(huán)境民事公益訴訟案件45起，環(huán)境民事公益訴訟占全國環(huán)境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

　　0.0894%這個數(shù)字的背后，折射出了一部被寄予厚望的新法在現(xiàn)實和理想之間的尷尬。專家分析認(rèn)為，數(shù)量較少一方面是因為法律對主體資格仍有比較嚴(yán)格的限制；另一方面，也說明社會組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿尚需提高，能力仍需培養(yǎng)。

　　在社會組織提起環(huán)境公益訴訟“遇冷”的同時，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟則越來越“熱”。2015年7月1日，全國人大授權(quán)高人民檢察院在北京等13個省、市、自治區(qū)開展公益訴訟試點。截至去年年底，各試點地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共提起訴訟案件495件，而環(huán)保領(lǐng)域的公益訴訟案件占絕大部分。

　　困境：

　　從案件本身到社會組織自身建設(shè)

　　社會環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟緣何“遇冷”？專家認(rèn)為，環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟現(xiàn)在仍面臨取證難、耗時長、成本高、人才缺等諸多問題，不要寄希望于短時間改變。

　　拿“福建南平生態(tài)破壞案”為例，該案是新環(huán)保法實施后民間公益訴訟案，該案一審歷經(jīng)10個月，耗時很長。專家表示，環(huán)境案件涉及復(fù)雜的兩個技術(shù)問題：即需要通過鑒定、評估來確定企業(yè)排污行為與生態(tài)損害之間的因果關(guān)系，以及生態(tài)損害賠償費用和生態(tài)修復(fù)費用的評估，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行且耗時很長。另外，法官本身還要專業(yè)，否則延遲時間可能會更長。

　　很多環(huán)保組織維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)就很難，提起公益訴訟多半力不從心。中華環(huán)保聯(lián)合會有關(guān)負(fù)責(zé)人算了這樣一筆賬：“中華環(huán)保聯(lián)合會每年進(jìn)行一些典型的環(huán)境公益訴訟案件，一般一個案件的費用需要20萬元至30萬元，包括多次取證、訴訟、鑒定等費用，沒有資金支撐就很難開展工作?！?br />
　　該負(fù)責(zé)人同時表示，環(huán)保社會組織的發(fā)展宗旨不盡相同，如有的組織可能只做一些鳥類保護(hù)工作等，提起環(huán)境公益訴訟對于他們來說，專業(yè)技術(shù)、不菲資金、法律知識和人才儲備都是門檻，改變需要一個過程。

　　而另一環(huán)保組織負(fù)責(zé)人向記者坦言：“大部分民間環(huán)保組織有很強(qiáng)的地方屬性，提起公益訴訟需要很強(qiáng)的抗壓能力，不可否認(rèn)存在來自當(dāng)?shù)馗鞣礁深A(yù)的情況。”他還表示，相關(guān)職能部門對于社會組織的調(diào)查取證，仍然戴著“有色眼鏡”去看，消極應(yīng)對，使得公益訴訟異常艱難。

　　破局：

　　從資金保障到機(jī)制銜接

　　王燦發(fā)認(rèn)為，要增強(qiáng)社會組織的能力，資金問題無法回避，“政府應(yīng)通過建立基金的形式對環(huán)保組織的公益訴訟提供經(jīng)費支持。法律規(guī)定環(huán)保組織不能通過公益訴訟牟利，但一些環(huán)保組織勝訴后，賠償金給了政府，而一些污染是政府執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致的，這顯然不合理”。


　　《環(huán)境公益訴訟觀察報告（2015年卷）》指出，2015年社會組織逐漸成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。對于那些因行政機(jī)關(guān)不作為而導(dǎo)致的環(huán)境污染，由于《行政訴訟法》缺乏相關(guān)明確規(guī)定，2015年沒有社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟，這類訴訟主要由檢察機(jī)關(guān)以試點形式提起。

　　實踐表明，行政部門所掌握的大量基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)都可能成為案件勝訴與否的關(guān)鍵，同時公益訴訟能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段的不足，因此須加強(qiáng)社會組織與行政部門的合作。在“福建南平生態(tài)破壞案”中，南平市檢察院作為支持起訴單位，在證據(jù)收集等方面對社會組織給予了幫助。因此，專家認(rèn)為，由社會組織來提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在必要情況下支持起訴，與行政部門共同在調(diào)查取證等方面給予支持，是比較好的協(xié)同機(jī)制。同時社會組織也可以通過舉報的形式來為檢察機(jī)關(guān)的訴訟提供案源和初步證據(jù)。

　　“法無禁止即可為”，環(huán)保法規(guī)定符合條件的環(huán)保組織可以提起環(huán)境公益訴訟，沒有說不能提起環(huán)境行政公益訴訟。王燦發(fā)建議，需探索環(huán)境行政公益訴訟主體的多元化，鼓勵社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟。
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